为规范烟草专卖行政处罚裁量活动，确保行政处罚合法、合理，保护烟草专卖行政相对人合法权益，安徽省烟草专卖局重新制定了《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》（皖烟法〔2023〕204号）及相关附件，明确了行政处罚裁量的适用准则、适用程序，细化量化了裁量情形、处罚标准。自由裁量权实施办法及具体的裁量标准经过起草、评估论证、公开征求意见、听证、合法性审查、集体审议、印发实施、公告发布等程序，于 2023年 10月 1 日起正式施行。

　　一、制定裁量事实办法及标准的意义

　　自由裁量权是法律法规赋予行政机关在行政管理过程中，在法律法规规定的范围内，依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件、自行选择行为的方式，从而作出行政处罚决定的权力。

　　为规范烟草专卖行政处罚裁量活动，确保行政处罚合法、合理，保护烟草专卖行政相对人合法权益，安徽省烟草专卖局重新制定了《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》（皖烟法〔2023〕204号）及相关附件，明确了行政处罚裁量的适用准则、适用程序，细化量化了裁量情形、处罚标准。自由裁量权实施办法及具体的裁量标准经过起草、评估论证、公开征求意见、听证、合法性审查、集体审议、印发实施、公告发布等程序，于 2023年 10月 1 日起正式施行。

　　一、制定裁量事实办法及标准的意义

　　自由裁量权是法律法规赋予行政机关在行政管理过程中，在法律法规规定的范围内，依据立法目的和公正合理的原则，自行判断行为的条件、自行选择行为的方式，从而作出行政处罚决定的权力。

　　党的十八届四中全会、十九届四中全会决议明确要求，要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要也对建立健全裁量基准制度作出了具体规定。

　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。新修订的《未成年人保护法》赋予烟草行业两项行政处罚权力，需要结合实际进行细化量化，以保证法律有效实施。

　　制定裁量规则、细化裁量基准，限缩裁量空间，规范处罚程序，将行政处罚裁量权力装进制度的笼子，坚决防止滥用裁量权力，防治执法权力腐败，避免“合法不合理”“同案不同罚”，提升烟草专卖执法质量效能。

　　二、制定裁量实施办法及标准的依据

　　《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《国家烟草专卖局贯彻落实国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作意见的实施意见》（国烟法〔2022〕127号）等法律、法规、规章、文件等。

　　三、裁量权实施办法及标准起草过程

　　安徽省烟草专卖局严格按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》及加强行政规范性文件制定和监督管理工作的相关要求，制订《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准。2023年2月，正式启动《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》及相关裁量标准的修订工作。2023年3月初及中旬，组织部分地市法规、专卖人员召开了两次研讨会，明确了修改任务并进行了分工。4月初形成了《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准的征求意见稿，并向全省系统各级局进行了意见征集。5月底到6月中旬面向社会公开征求了意见，并根据征求的意见建议对《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准进行多次的修改完善。经过发布听证公告，遴选听证会代表，邀请相关专家等一系列的准备之后，6月29日召开了听证会，共有消费者代表、零售主体代表、一线执法人员代表及省司法厅、省市场监督管理局及省局法律顾问等专家、代表28人参加。7月12-13日举办了《行政处罚自由裁量权实施办法》听证意见研讨及审稿工作会，研究梳理了6月29日听证会所征集到的意见和建议，对有关代表提出的修改意见的可行性、必要性、合法性、合理性及如何进行吸收采纳进行研讨，再次对《行政处罚自由裁量权实施办法》及其相关附件进行修改完善。8月8日-10日再次组织人员根据国家局法规司提出的修改意见对《行政处罚自由裁量权实施办法》及其相关附件进一步进行了修改完善。8月22日省局（公司）局长、总经理办公会研究通过。8月30日，省烟草专卖局正式印发了《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》。8月31日，在安徽省烟草专卖局政务外网发布公告，公示公开自由裁量权实施办法及裁量标准等。本办法和相关附件自2023年10月1日起施行。

　　四、裁量权实施办法及相关标准的主要内容

　　（一）裁量权实施办法的主要内容

　　《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》包括总则、适用准则、适用程序、监督检查及附则，共五章三十六条。

　　“第一章总则”共有六条（第一条至第六条）：分别明确了制定裁量规定的法律法规规章依据，定义了“行政处罚裁量权”“幅度”“阶次”“从轻”“减轻”“从重”等基本概念，明确了适用范围、适用原则。

　　“第二章自由裁量权的适用”共有十一条（第七条至第十七条）：第七条规定全省各级烟草专卖行政主管部门行使行政处罚自由裁量权，应当以《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量标准》等附件为基本适用依据，同时适用本实施办法中关于不予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚的规定；第八条明确了选择行政处罚的种类、幅度的“应当”适用和“可以”选择适用的原则；第九条规定了并罚问题；第十条规定法律、法规、规章规定的警告、没收违法所得、没收非法财物、责令关闭、取消从事烟草专卖业务的资格等行政处罚种类，依照执行，不划分等级标准；第十一条规定了应当不予处罚的情形；第十二条规定了可以不予处罚的情形；第十三条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的情形；第十四条规定了可以从轻或者减轻处罚的情形；第十五条规定了当应当依法从重处罚的情形；第十六条规定了同时具有从重情节和从轻、减轻情节等复合裁量情形的综合裁量原则；第十七条规定对当事人不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的，专卖执法机构和执法人员应当收集和提供相应的证据材料。

　　“第三章自由裁量权适用程序”共有三条（第十八条至第二十条）：第十八条规定了应当由烟草专卖行政主管部门负责人集体讨论决定的情形及相关要求，并对“对违法行为给予较重行政处罚”的情形进行了列举；第十九条要求实施烟草专卖行政处罚时增强说理性，并就案件承办、法规审核、事先告知提出具体的程序及说理要求；第二十条要求执法单位在行政处罚决定书中说明裁量标准适用依据、裁量因素等相关裁量情况。

　　“第四章监督检查”共有十条（第二十一条至第三十条）：第二十一条至第二十四条要求全省各级烟草专卖行政主管部门应当严格按照本办法行使行政处罚自由裁量权，要求省局加强指导和监督；要求各级烟草专卖行政主管部门应当定期对行政处罚案件进行复查并及时纠正不当裁量行为，要求法制人员监督执法机构行使裁量权，要求执法单位多措并举监督检查裁量权实施情况，要求复议机构审查处罚决定适当性；第二十五条规定法制工作机构负责本部门行政处罚自由裁量权实施的监督；第二十六条列举了法制工作机构应提出变更或纠正处罚决定意见情形；第二十七条规定了对滥用行政处罚自由裁量权行为追责形式及追责的情形（具体有六种）；第二十九条至第三十条规定下属单位可以根据实际制定自由裁量权基准以及制定负责机构和应当遵循的规则。

　　“第五章附则”共有六条（第三十一条至第三十六条）：第三十一条规定了法律、法规、规章对行使行政处罚自由裁量权另有规定的，从其规定；第三十二条明确了“以上”“以下”“以内”“届满”“不满”“超过”“以外”包含的范围；第三十三条规定因存在有多种评价因素导致同一个案件指向多个处罚阶次的按照处罚较重的阶次执行；第三十四条规定本办法适用于涉及电子烟等新型烟草制品的行政处罚；第三十五条至第三十六条明确自由裁量实施办法的解释主体及施行日期，同时宣布废止现行行政处罚裁量制度。

　　附件一：《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量标准》共对《烟草专卖法》《未成年人保护法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》及《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》规定的具备细化可能的25个涉烟行政处罚案由细化了裁量情形，量化了处罚标准。第25个案由，是《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的违法情形，依据烟草专卖执法及证件管理实际，裁量基准采取一一对应的方式，明确了九个应当取消从事烟草专卖业务资格的情形，出现有关违法情形的，直接取消从事烟草专卖业务资格，不再划分档级。确有责令暂停专卖业务、进行整顿必要的，由执法单位根据当地实际情况，确定整顿期限。

　　附件二：《安徽省烟草专卖行政处罚案件定性（法律适用）自由裁量标准》主要是为了解决《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》与《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的选择适用问题，对“销售非法生产的烟草专卖品”、“未在当地烟草专卖批发企业进货”、“生产、销售假冒伪劣烟草专卖品”、“储存、销售无烟草专卖防伪标识卷烟”、“以经营为目的，非法收购卷烟、雪茄烟”等容易发生竞合的案由的适用进行了指导，进一步促进全省范围内法律法规适用的统一。

　　附件三：《安徽省烟草专卖行政处罚“首违不罚”“轻微不罚”事项清单》明确了6个“首违不罚”，3个“轻微不罚”的具体情形，体现了对处罚与教育相结合原则，鼓励和引导违法行为当事人改正轻微违法行为，促进守法诚信经营。

　　附件四：《安徽省烟草专卖行政处罚电子烟案件自由裁量标准》，根据电子烟的计量的特殊性，针对具备细化可能的22个电子烟案件案由的处罚阶次进行了细化；明确了电子烟产品鉴定或检验结论的定性，即：鉴定或检验结论为“伪劣电子烟产品”或“电子烟国家标准技术要求相关参数不合格”均视为非法生产的电子烟产品（雾化物、电子烟用烟碱）；进一步明确了电子烟案件行政处罚的依据，即：烟草专卖行政主管部门等部门按照职责分工适用以上案由进行行政处罚的，应依据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律法规中有关法律责任的规定处罚。

　　规范裁量基准是贯彻落实中央决策的重要举措。

　　党的十八届四中全会、十九届四中全会决议明确要求，要建立健全行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要也对建立健全裁量基准制度作出了具体规定。

　　新修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政机关依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。新修订的《未成年人保护法》赋予烟草行业两项行政处罚权力，需要结合实际进行细化量化，以保证法律有效实施。

　　制定裁量规则、细化裁量基准，限缩裁量空间，规范处罚程序，将行政处罚裁量权力装进制度的笼子，坚决防止滥用裁量权力，防治执法权力腐败，避免“合法不合理”“同案不同罚”，提升烟草专卖执法质量效能。

　　二、制定裁量实施办法及标准的依据

　　《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）《国家烟草专卖局贯彻落实国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作意见的实施意见》（国烟法〔2022〕127号）等法律、法规、规章、文件等。

　　三、裁量权实施办法及标准起草过程

　　安徽省烟草专卖局严格按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》及加强行政规范性文件制定和监督管理工作的相关要求，制订《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准。2023年2月，正式启动《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》及相关裁量标准的修订工作。2023年3月初及中旬，组织部分地市法规、专卖人员召开了两次研讨会，明确了修改任务并进行了分工。4月初形成了《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准的征求意见稿，并向全省系统各级局进行了意见征集。5月底到6月中旬面向社会公开征求了意见，并根据征求的意见建议对《自由裁量权实施办法》及相关裁量标准进行多次的修改完善。经过发布听证公告，遴选听证会代表，邀请相关专家等一系列的准备之后，6月29日召开了听证会，共有消费者代表、零售主体代表、一线执法人员代表及省司法厅、省市场监督管理局及省局法律顾问等专家、代表28人参加。7月12-13日举办了《行政处罚自由裁量权实施办法》听证意见研讨及审稿工作会，研究梳理了6月29日听证会所征集到的意见和建议，对有关代表提出的修改意见的可行性、必要性、合法性、合理性及如何进行吸收采纳进行研讨，再次对《行政处罚自由裁量权实施办法》及其相关附件进行修改完善。8月8日-10日再次组织人员根据国家局法规司提出的修改意见对《行政处罚自由裁量权实施办法》及其相关附件进一步进行了修改完善。8月22日省局（公司）局长、总经理办公会研究通过。8月30日，省烟草专卖局正式印发了《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》。8月31日，在安徽省烟草专卖局政务外网发布公告，公示公开自由裁量权实施办法及裁量标准等。本办法和相关附件自2023年10月1日起施行。

　　四、裁量权实施办法及相关标准的主要内容

　　（一）裁量权实施办法的主要内容

　　《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量权实施办法》包括总则、适用准则、适用程序、监督检查及附则，共五章三十六条。

　　“第一章总则”共有六条（第一条至第六条）：分别明确了制定裁量规定的法律法规规章依据，定义了“行政处罚裁量权”“幅度”“阶次”“从轻”“减轻”“从重”等基本概念，明确了适用范围、适用原则。

　　“第二章自由裁量权的适用”共有十一条（第七条至第十七条）：第七条规定全省各级烟草专卖行政主管部门行使行政处罚自由裁量权，应当以《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量标准》等附件为基本适用依据，同时适用本实施办法中关于不予处罚、减轻处罚、从轻处罚和从重处罚的规定；第八条明确了选择行政处罚的种类、幅度的“应当”适用和“可以”选择适用的原则；第九条规定了并罚问题；第十条规定法律、法规、规章规定的警告、没收违法所得、没收非法财物、责令关闭、取消从事烟草专卖业务的资格等行政处罚种类，依照执行，不划分等级标准；第十一条规定了应当不予处罚的情形；第十二条规定了可以不予处罚的情形；第十三条规定了应当从轻或者减轻行政处罚的情形；第十四条规定了可以从轻或者减轻处罚的情形；第十五条规定了当应当依法从重处罚的情形；第十六条规定了同时具有从重情节和从轻、减轻情节等复合裁量情形的综合裁量原则；第十七条规定对当事人不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的，专卖执法机构和执法人员应当收集和提供相应的证据材料。

　　“第三章自由裁量权适用程序”共有三条（第十八条至第二十条）：第十八条规定了应当由烟草专卖行政主管部门负责人集体讨论决定的情形及相关要求，并对“对违法行为给予较重行政处罚”的情形进行了列举；第十九条要求实施烟草专卖行政处罚时增强说理性，并就案件承办、法规审核、事先告知提出具体的程序及说理要求；第二十条要求执法单位在行政处罚决定书中说明裁量标准适用依据、裁量因素等相关裁量情况。

　　“第四章监督检查”共有十条（第二十一条至第三十条）：第二十一条至第二十四条要求全省各级烟草专卖行政主管部门应当严格按照本办法行使行政处罚自由裁量权，要求省局加强指导和监督；要求各级烟草专卖行政主管部门应当定期对行政处罚案件进行复查并及时纠正不当裁量行为，要求法制人员监督执法机构行使裁量权，要求执法单位多措并举监督检查裁量权实施情况，要求复议机构审查处罚决定适当性；第二十五条规定法制工作机构负责本部门行政处罚自由裁量权实施的监督；第二十六条例举了法制工作机构应提出变更或纠正处罚决定意见情形；第二十七条规定了对滥用行政处罚自由裁量权行为追责形式及追责的情形（具体有六种）；第二十九条至第三十条规定下属单位可以根据实际制定自由裁量权基准以及制定负责机构和应当遵循的规则。

　　“第五章附则”共有六条（第三十一条至第三十六条）：第三十一条规定了法律、法规、规章对行使行政处罚自由裁量权另有规定的，从其规定；第三十二条明确了“以上”“以下”“以内”“届满”“不满”“超过”“以外”包含的范围；第三十三条规定因存在有多种评价因素导致同一个案件指向多个处罚阶次的按照处罚较重的阶次执行；第三十四条规定本办法适用于涉及电子烟等新型烟草制品的行政处罚；第三十五条至第三十六条明确自由裁量实施办法的解释主体及施行日期，同时宣布废止现行行政处罚裁量制度。

　　附件一：《安徽省烟草专卖行政处罚自由裁量标准》共对《烟草专卖法》《未成年人保护法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》及《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》规定的具备细化可能的25个涉烟行政处罚案由细化了裁量情形，量化了处罚标准。第25个案由，是《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条规定的违法情形，依据烟草专卖执法及证件管理实际，裁量基准采取一一对应的方式，明确了九个应当取消从事烟草专卖业务资格的情形，出现有关违法情形的，直接取消从事烟草专卖业务资格，不再划分档级。确有责令暂停专卖业务、进行整顿必要的，由执法单位根据当地实际情况，确定整顿期限。

　　附件二：《安徽省烟草专卖行政处罚案件定性（法律适用）自由裁量标准》主要是为了解决《安徽省实施<中华人民共和国烟草专卖法>办法》与《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的选择适用问题，对“销售非法生产的烟草专卖品”、“未在当地烟草专卖批发企业进货”、“生产、销售假冒伪劣烟草专卖品”、“储存、销售无烟草专卖防伪标识卷烟”、“以经营为目的，非法收购卷烟、雪茄烟”等容易发生竞合的案由的适用进行了指导，进一步促进全省范围内法律法规适用的统一。

　　附件三：《安徽省烟草专卖行政处罚“首违不罚”“轻微不罚”事项清单》明确了6个“首违不罚”，3个“轻微不罚”的具体情形，体现了对处罚与教育相结合原则，鼓励和引导违法行为当事人改正轻微违法行为，促进守法诚信经营。

　　附件四：《安徽省烟草专卖行政处罚电子烟案件自由裁量标准》，根据电子烟的计量的特殊性，针对具备细化可能的22个电子烟案件案由的处罚阶次进行了细化；明确了电子烟产品鉴定或检验结论的定性，即：鉴定或检验结论为“伪劣电子烟产品”或“电子烟国家标准技术要求相关参数不合格”均视为非法生产的电子烟产品（雾化物、电子烟用烟碱）；进一步明确了电子烟案件行政处罚的依据，即：烟草专卖行政主管部门等部门按照职责分工适用以上案由进行行政处罚的，应依据《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》等法律法规中有关法律责任的规定处罚。

原文链接：http://ah.tobacco.gov.cn/ahsycgsww/xxgk/zcfg/zcjd/webinfo/2023/09/1696565875419871.htm
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