一、 制定背景

　　(一)顺应法律修改的新形势

　　烟草专卖许可证管理是烟草专卖制度的重要内容，《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《烟草专卖法》、《实施条例》）明确规定了烟草专卖许可证管理的基本要求。同时，为细化上述规定，国家烟草专卖局先后以国家局文件、国家局令的形式制定下发许可证管理的具体措施，2007年通过国家发展改革委员会，以规章形式下发《烟草专卖许可证管理办法》（即原51号令）。同年，为完善具体操作流程，国家局配套下发《烟草专卖许可证申请与办理程序规定》（国烟专[2007]549号，以下简称《程序规定》）。

　　2015年至2016年，《烟草专卖法》、《实施条例》、《烟草专卖许可证管理办法》（修订后为工业与信息化部37号令）均进行了修订，上位法的修订，迫切需要对《程序规定》进行修订。

　　(二)适应审批改革的新要求

　　近年来，国务院深入推进行政审批制度改革，严格规范行政审批行为，放宽市场主体准入门槛，强调抓好后续监管。烟草专卖行政许可在准入条件、审批程序、审批时限、后续监管等方面，存在不符合国务院简政放权要求的情况，需要制定新的规范性文件，落实行政审批制度改革“放管服”新要求。

　　(三)应对行政许可的新挑战

　　《程序规定》颁布实施以来，实际执行中遇到一些新情况新问题，如对许可证实体性处分的注销是否符合上位法规定、责令暂停烟草专卖业务进行整顿的期限与程序等。另外，《程序规定》没有明确行政相对人行使陈述申辩权、撤销与撤回等内容，基层执法单位在现有法律与政策框架内无法找到确切依据来解决实践中出现的疑难问题。

　　基于以上情况，国家局2016年启动《程序规定》修订工作，经过多次调研，决定在原《程序规定》基础上进行补充、完善、修订和调整，以全面细化和解释烟草专卖许可证管理的相关规定，更好地规范烟草专卖许可证管理工作，形成对37号令全面解释的《烟草专卖许可证管理办法实施细则》。

　　二、主要内容

　　《烟草专卖许可证管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》）以37号令为基本依据，以“宽进严管”为总要求，进一步适应简政放权和行政管理需要，放宽准入条件、简化申请材料、优化审批流程、缩短审批时限、加强后续监管、优化行政服务，确保规定兼具合法性、科学性、实用性。

　　《实施细则》分为总则、实施机关、申请、办理、使用、监管、政务规范、附则8章62条，对公民、法人或者其他组织申请、使用烟草专卖许可证应具备的条件、各类申请情形以及应提交的材料、申请的方式、领取许可证后应遵守的主要规则等进行了描述，对烟草专卖局办理、管理烟草专卖许可证烟草专卖许可证时应履行的义务和程序、对违法违规经营的许可证持证的监管措施、政务规范方面的要求等内容进行了规定。

　　三、主要变化

　　《实施细则》是在原《程序规定》上进行的修订，主要变化有以下几个方面：

　　(一)完善结构，扩充内容

　　在章节结构上，除沿用原《程序规定》已有的许可证申请、办理等规定外，《实施细则》新增许可证使用、监管、政务规范等章和相关条文。在内容方面，进一步细化和明确37号令部分条文规定，使之更具有可操作性。

(二)简化材料，优化流程

　　1. 简化申请材料

　　新办生产经营类许可证不再提交法定代表人或企业负责人的身份证明、工商材料；对新办零售类许可证，不再要求申请人提交经营场所房屋权属证明、不要求申请人提交资金证明；对变更、延续等后续监管事项的申请材料，减少原来许可证正副本、工商营业执照、补办遗失或损毁证明等材料，并删除原《程序规定》申请材料的兜底条款。

　　2. 优化办理流程

　　一是明确只对新办申请进行实地核查，其他申请类型是否需要实地核查由审批机关视情形自行决定；二是明确除新办类型适用20个工作日（或对外承诺期限）外，其余申请类型均鼓励当场办结；三是明确延续、恢复营业等申请过程中有变更、补办等情形的，可以合并办理；四是增加终止办理流程，明确申请人提出申请后又撤回的，审批机关可以终止办理；五是简化延续手续，延续时登记事项未发生变化的，审批机关可以在原烟草专卖许可证上加盖延续印章，也可以重新制作打印烟草专卖许可证。

　　(三)规范流程，防控风险

　　1. 补充完善相关规定

　　《实施细则》增加了陈述、申辩权的告知与行使规定。烟草专卖局在做出撤销、撤回及责令暂停烟草专卖业务、进行整顿等决定前，应当书面告知持证人享有陈述权、申辩权。申请人或者持证人提出陈述、申辩的，烟草专卖局应当充分听取并做出解释说明。

　　另外，原《程序规定》中没有撤销、撤回的表述，在《实施细则》中根据37号令的规定进行了补充。

　　2. 删除缺少依据条文

　　一是对申请人提交申请材料后的处理方式，删除《程序规定》对申请人二次提交材料仍不符合规定时烟草局可以做出不予受理的规定。二是删除了《程序规定》对注销情形的扩大解释。《行政许可法》《烟草专卖许可证管理办法》规定了注销烟草专卖许可证的相关情形，《行政许可法》第七十条规定，只有法律、法规可以规定其他注销情形。原《程序规定》列举的注销情形超过了上位法规定的范围，《实施细则》删除了《程序规定》中的关于注销情形分类规定。

　　(四)下移重心，强化监管

　　1. 明确一址一证

　　针对工商登记制度改革后“一址多照”“一照多址”的情形，为避免多个申请人在一个经营地址申请核发许可证的问题，《实施细则》明确了“一址一证”规则，即一个经营地址已经办理了烟草专卖许可证的，在许可证有效期内不再审批发放相同类型的烟草专卖许可证。

　　2. 明确按址零售

　　固定经营场所、满足合理布局要求、在当地烟草公司进货等是法律法规对烟草专卖零售经营的要求，实质上体现出烟草专卖零售许可证是有地域限制的行政许可。即使领取了许可证，但未在许可证核准的地址从事烟草专卖零售业务的，应属于禁止和处罚的对象。

　　针对实践中出现的持证人领取烟草专卖零售许可证后擅自改变经营地址，甚至跨区域经营的现象，《实施细则》明确了持证人应当在许可证核定的经营地址从事烟草制品零售业务。违反上述规定的，一是对持证人持有的许可证，发证机关可以认定其不符合固定经营场所等办证条件，责令其暂停、整顿直至取消经营资格；二是对持证人在许可证核定的经营地址之外从事烟草制品零售业务的，由于没有该经营地址对应的许可证，应认定为无证经营。

　　3. 明确保护未成年人利益

　　《未成年人保护法》、《烟草专卖法》均对向未成年人销售烟草制品做了禁止性规定。《实施细则》增加了对未成年人利益保护的条款，明确规定持证人不得向未成年人销售烟草制品，并应在经营场所显著位置设置相关标志，违反上述规定的，烟草专卖局可以责令其暂停烟草专卖业务、进行整顿，直至取消其从事烟草专卖业务资格。

4. 增加公告收回手段

　　《实施细则》明确“审批机关无法收回烟草专卖许可证的，可以依法予以公告，公告一个月期满视为收回”，以此作为无法收回许可证的后续承接措施。

　　(五) 区分情形，细化措施

　　1. 明确了不规范使用许可证的后果

　　在“使用”一章中，对违法使用规定的每种情形均有违反后果或认定情形的规定。

　　2. 细化责令停业整顿、取消资格条款

　　一是明确了责令暂停业务、进行整顿的最长期限。《实施细则》规定每次停业期限不得超过6个月，为基层单位执法提供了明确依据。二是明确了责令暂停业务、进行整顿的后续处理。暂停烟草专卖业务、进行整顿期间，烟草专卖局应当加强监管，期满后视整顿情况决定是否恢复营业。三是明确了直接取消经营资格的相关情形。对如被吊销营业执照、非法转让许可证、因涉烟违法行为被追究刑事责任等，烟草专卖局可以直接取消其从事烟草专卖业务资格。